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城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。黨的二十屆三中全會(huì)明確要求，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。2024年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，進(jìn)一步提出實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，依托中心城市輻射帶動(dòng)周邊市縣共同發(fā)展，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。面向“十五五”時(shí)期，需要系統(tǒng)總結(jié)近年來都市圈培育進(jìn)展情況、面臨的問題，并結(jié)合現(xiàn)階段都市圈發(fā)展實(shí)際，有針對(duì)性地推進(jìn)實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)。
一、現(xiàn)代化都市圈培育取得積極進(jìn)展
2019年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，都市圈逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，有關(guān)部門及地方也積極推動(dòng)。到2024年底，“十四五”期間重點(diǎn)發(fā)展的南京、成都、福州、長(zhǎng)株潭、西安、重慶等都市圈發(fā)展規(guī)劃由省級(jí)人民政府印發(fā)實(shí)施。都市圈發(fā)展呈現(xiàn)出良好勢(shì)頭，同城化協(xié)作機(jī)制有序推進(jìn)、便捷通勤網(wǎng)絡(luò)加快形成、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作逐步深化、公共服務(wù)共建共享水平提升。
2019年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，都市圈逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，有關(guān)部門及地方也積極推動(dòng)。到2024年底，“十四五”期間重點(diǎn)發(fā)展的南京、成都、福州、長(zhǎng)株潭、西安、重慶等都市圈發(fā)展規(guī)劃由省級(jí)人民政府印發(fā)實(shí)施。都市圈發(fā)展呈現(xiàn)出良好勢(shì)頭，同城化協(xié)作機(jī)制有序推進(jìn)、便捷通勤網(wǎng)絡(luò)加快形成、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作逐步深化、公共服務(wù)共建共享水平提升。
（一）同城化工作機(jī)制逐步健全
各地都市圈已逐步建立省級(jí)統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同配合、決策協(xié)調(diào)執(zhí)行多層次緊密銜接的工作推進(jìn)機(jī)制，為都市圈同城化建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)保障。一是建立省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)機(jī)制。例如，成立由省委主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)的都市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮省級(jí)在統(tǒng)籌謀劃、高位協(xié)調(diào)等方面的獨(dú)特作用，謀劃推動(dòng)都市圈重大事項(xiàng)。有些都市圈還設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等實(shí)體化辦事機(jī)構(gòu)。二是穩(wěn)步構(gòu)建市際協(xié)商溝通機(jī)制。一方面，部分都市圈建立成員城市黨政領(lǐng)導(dǎo)定期會(huì)商機(jī)制，輪流召開聯(lián)席會(huì)議，推動(dòng)都市圈事項(xiàng)跨市協(xié)商。另一方面，在都市圈中心城市設(shè)立聯(lián)合辦公室或工作專班，實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作和集中辦公。三是不斷健全任務(wù)執(zhí)行落實(shí)機(jī)制。有些都市圈建立了發(fā)展規(guī)劃、三年行動(dòng)方案、年度工作要點(diǎn)的任務(wù)滾動(dòng)實(shí)施機(jī)制，或者制定省際合作重點(diǎn)任務(wù)、省內(nèi)合作重點(diǎn)任務(wù)、年度工作要點(diǎn)“三張清單”。
（二）便捷通勤網(wǎng)絡(luò)加快形成
多個(gè)都市圈通過打通城際“斷頭路”、建設(shè)市域（郊）鐵路、推進(jìn)交通干線互聯(lián)互通等舉措，在交通一體化方面取得積極成效。一是“軌道上的都市圈”建設(shè)提速。城際鐵路和市域（郊）鐵路加快建設(shè)，中心城市軌道適度向周邊城鎮(zhèn)延伸。例如，南京都市圈南京至馬鞍山、南京至揚(yáng)州、南京至滁州城際鐵路加快建設(shè)，成都都市圈成都至資陽(yáng)市域（郊）鐵路建成運(yùn)營(yíng)。二是著力打通城際“斷頭路”。建設(shè)都市圈城際快速通道，全面摸排并滾動(dòng)實(shí)施省際“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，比如實(shí)施城際“斷頭路”行動(dòng)計(jì)劃等。三是探索一體化交通運(yùn)營(yíng)機(jī)制。例如，成都都市圈成都至德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)動(dòng)車用時(shí)縮短至23分鐘，都市圈日開行動(dòng)車104對(duì)、日均客流量2.4萬人次。交通服務(wù)同城化發(fā)展持續(xù)深化，“天府通卡”實(shí)現(xiàn)四市一卡通刷、一碼通乘、優(yōu)惠共享。
（三）產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作逐步深化
多個(gè)都市圈通過創(chuàng)新跨行政區(qū)合作模式、協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式，積極培育先進(jìn)制造業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。一是積極培育都市圈先進(jìn)制造業(yè)集群。強(qiáng)化城際產(chǎn)業(yè)協(xié)作“軟聯(lián)通”，共建新能源汽車、電子信息、先進(jìn)裝備制造、生物醫(yī)藥等先進(jìn)制造業(yè)集群。二是協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。創(chuàng)新跨行政區(qū)合作模式，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)園，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雙向有序轉(zhuǎn)移。實(shí)施“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”“生產(chǎn)+服務(wù)”等協(xié)作模式，推動(dòng)不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)。三是深化經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。例如，重慶都市圈在川渝交界的高竹新區(qū)建立建設(shè)用地指標(biāo)跨省統(tǒng)籌管理機(jī)制，成立全國(guó)首個(gè)跨省稅費(fèi)征管服務(wù)中心。
（四）公共服務(wù)共建共享水平提升
全國(guó)多個(gè)都市圈統(tǒng)籌推動(dòng)基本公共服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)治理一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平。一是推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡。開展不同地區(qū)優(yōu)質(zhì)中小學(xué)與薄弱學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶、送教送培活動(dòng)。通過選派優(yōu)秀教師支教、重點(diǎn)中職定向招錄等方式提高都市圈整體教育水平。二是加快社會(huì)保障接軌銜接。部分地區(qū)推進(jìn)都市圈內(nèi)門診、住院費(fèi)用在備案地和參保地雙向直接結(jié)算，優(yōu)化門診慢特病“一單制”結(jié)算，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)。三是推動(dòng)政務(wù)服務(wù)聯(lián)通互認(rèn)。積極推動(dòng)政務(wù)服務(wù)“跨市通辦”和電子證照互通互認(rèn)。通過建立政務(wù)服務(wù)合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的跨城市辦理和電子證照的共享互認(rèn)。建立政務(wù)服務(wù)合作機(jī)制，推動(dòng)多項(xiàng)政務(wù)服務(wù)“異地代收代辦”。
二、都市圈培育面臨的主要問題?
當(dāng)前，我國(guó)都市圈建設(shè)取得積極成效，但實(shí)際工作中部分地方仍存在各自為政、本地利益最大化的慣性思維，加之成本分擔(dān)和利益分享機(jī)制不完善，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共享等推進(jìn)落地緩慢。
（一）部分中心城市要素持續(xù)聚集，虹吸效應(yīng)并未得到根本扭轉(zhuǎn)
都市圈中心城市，尤其是超大特大城市作為都市圈的核心，承擔(dān)著輻射帶動(dòng)周邊城市、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能。然而，當(dāng)前我國(guó)大部分都市圈的核心城市在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面的引領(lǐng)作用發(fā)揮不足，都市圈內(nèi)部發(fā)展不平衡問題突出，核心城市與外圍城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距顯著。以G都市圈為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年G都市圈內(nèi)約67%的新增企業(yè)注冊(cè)地和約70%的固定資產(chǎn)投資都集中在G市，而一些外圍城市在吸引優(yōu)質(zhì)資源方面明顯處于劣勢(shì)，人才、資金、技術(shù)等資源要素的單向流動(dòng)進(jìn)一步加劇“虹吸效應(yīng)”。2024年，G市人均GDP達(dá)16.34萬元，是某外圍城市人均GDP7.06萬元的2.3倍，相比2017年，差距進(jìn)一步擴(kuò)大了0.5倍。同時(shí)，要素的單向集聚不僅使外圍城市面臨發(fā)展動(dòng)能不足的困境，也導(dǎo)致核心城市承載壓力持續(xù)加大，2022年G市建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)30%，超過國(guó)際警戒線。
（二）通勤效率及品質(zhì)不高，制約資源要素高效流動(dòng)配置
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)和都市圈的培育發(fā)展，部分都市圈通勤出行需求呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)。如深圳與東莞、惠州等毗鄰地區(qū)的每日跨城通勤往來總?cè)藬?shù)達(dá)到20余萬人次。然而，城際通勤交通系統(tǒng)在出行效率及品質(zhì)等方面存在的短板日益突出，已成為制約都市圈高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。一方面，時(shí)間成本居高不下。雖然各都市圈都提出打造“1小時(shí)通勤圈”的目標(biāo)，但由于線路規(guī)劃、站點(diǎn)設(shè)置等因素，實(shí)際通勤時(shí)間往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期。以N都市圈為例，某城際線路全程運(yùn)行時(shí)間僅需40分鐘，但由于末端交通接駁體系不完善，“門到門”總通勤時(shí)間增加至1.5小時(shí)以上，通勤效能大打折扣。另一方面，出行服務(wù)品質(zhì)不高，擁堵、擁擠現(xiàn)象突出。道路交通方面，中心城市早晚通勤高峰時(shí)段，進(jìn)出城道路呈常態(tài)化擁堵。軌道交通方面，部分都市圈的市域快線運(yùn)能不足，高峰時(shí)段擁擠現(xiàn)象突出。如S都市圈的11號(hào)線在工作日早高峰（7:30—8:30）平均滿載率達(dá)到120%，部分車廂擁擠度超過150%。
（三）利益分配與共享機(jī)制不足，直接影響部分領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性合作
建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的前提是不打破行政區(qū)劃，這其中成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制就成為決定都市圈產(chǎn)業(yè)合作、招商引資、要素流動(dòng)、公共服務(wù)共享的決定性因素。然而，近年來都市圈建設(shè)中涉及的利益分成、稅收分享、GDP統(tǒng)計(jì)歸屬等核心問題并未取得實(shí)質(zhì)性突破，制約都市圈的培育發(fā)展。比如在G市和F市同城化進(jìn)程中，由于涉及跨行政區(qū)域的土地整合，兩地政府對(duì)土地出讓金、稅收分成等核心利益分配方案存在分歧，導(dǎo)致兩地新城核心區(qū)3.2平方公里的開發(fā)停滯超過5年，2018—2023年，該區(qū)域土地價(jià)值因制度性障礙而難以實(shí)現(xiàn)其潛在開發(fā)價(jià)值。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，利益分配機(jī)制缺失實(shí)質(zhì)上提高了區(qū)域合作的交易成本，形成負(fù)向激勵(lì)循環(huán)，最終可能陷入“合作困境”的囚徒博弈。深入剖析這一問題的根源，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，現(xiàn)行財(cái)稅體制仍以行政區(qū)劃為基本單元，跨市合作項(xiàng)目的收益分配缺乏明確的法律規(guī)則，導(dǎo)致實(shí)際合作推進(jìn)存在政策法規(guī)制約；其次，地方政府間簽訂的合作協(xié)議缺乏強(qiáng)制約束力，協(xié)議內(nèi)容沒有分解成具體的落實(shí)項(xiàng)目，難以落地實(shí)施；第三，政績(jī)考核的屬地化特征使地方政府更關(guān)注本地短期利益，這直接削弱了推進(jìn)跨區(qū)域合作的內(nèi)生動(dòng)力。
（四）評(píng)估考核反饋機(jī)制不健全，間接制約都市圈規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>
都市圈規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制不健全。都市圈規(guī)劃涉及跨地級(jí)市政府乃至跨省級(jí)政府之間的關(guān)系，也涉及政府和市場(chǎng)的關(guān)系，由于主體的多元性和城市發(fā)展的復(fù)雜性，在規(guī)劃實(shí)施過程中需要對(duì)實(shí)施效果以及實(shí)施環(huán)境的變化進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測(cè)，通過對(duì)規(guī)劃實(shí)施時(shí)序、步驟、措施進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到修正規(guī)劃的目的。目前，大多數(shù)都市圈在規(guī)劃實(shí)施過程中沒有相應(yīng)的評(píng)估和反饋機(jī)制，導(dǎo)致都市圈規(guī)劃難以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的變化要求。此外，都市圈培育普遍缺乏協(xié)同實(shí)施考核機(jī)制，也間接制約都市圈的培育壯大。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政層級(jí)、財(cái)政實(shí)力、政策資源等差異，都市圈建設(shè)過程中普遍出現(xiàn)都市圈外圍城市合作積極性高、但話語權(quán)較低，而都市圈中心城市則因?yàn)槿鄙倮骝?qū)動(dòng)和考核機(jī)制、積極性相對(duì)較低的現(xiàn)象。
三、現(xiàn)階段我國(guó)都市圈的內(nèi)涵特征?
建設(shè)現(xiàn)代化都市圈以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機(jī)制為抓手，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)和高效配置?；诋?dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、立足我國(guó)國(guó)情，準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段我國(guó)都市圈的內(nèi)涵特征。
（一）都市圈的概念內(nèi)涵
2019年，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》對(duì)都市圈的概念進(jìn)行了明確界定，指出都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。由于對(duì)1小時(shí)通勤圈缺乏清晰界定，各地的認(rèn)識(shí)還存在較大差異。
都市圈本質(zhì)是由職住、通勤關(guān)系形成的統(tǒng)一勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，作為關(guān)注完整城市功能的區(qū)域范圍，往往具有通勤聯(lián)系緊密、整體職住平衡的特征。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)當(dāng)前發(fā)展實(shí)際，現(xiàn)階段，我國(guó)都市圈主要指都市圈周邊城市組團(tuán)至中心城市城區(qū)“門到門”通勤時(shí)間平均在1—2小時(shí)、“站到站”通勤時(shí)間在1小時(shí)左右的空間范圍，都市圈原則上以縣級(jí)行政區(qū)為單元、并跨越地級(jí)以上城市。從功能上看，都市圈是交通通勤圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場(chǎng)圈、品質(zhì)生活圈的統(tǒng)一（見圖1）。其中，交通通勤圈是基礎(chǔ)，是劃定都市圈范圍的主要依據(jù)，也是產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場(chǎng)圈、品質(zhì)生活圈的重要支撐。產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈是主體，是都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工布局、就業(yè)崗位分布的主要載體，也是統(tǒng)一市場(chǎng)圈和品質(zhì)生活圈的重要依托。統(tǒng)一市場(chǎng)圈是紐帶，是都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作、各類要素高效流通配置的重要平臺(tái)。品質(zhì)生活圈是目標(biāo)，是培育現(xiàn)代化都市圈的追求方向，主要體現(xiàn)在都市圈內(nèi)公共服務(wù)均衡普惠、生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治等，品質(zhì)生活圈與交通通勤圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、統(tǒng)一市場(chǎng)圈也是相互影響、相互促進(jìn)。
（二）都市圈的主要特征
一是規(guī)模適度。規(guī)模適度可控是都市圈有序發(fā)展的基本條件。都市圈規(guī)模主要包括人口規(guī)模、面積范圍、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等，其中都市圈面積是決定都市圈規(guī)模的重要依據(jù)。如果都市圈面積過大，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度加大，難以起到協(xié)同發(fā)展的作用；反之，如果都市圈面積過小，又難以發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用，失去培育都市圈的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)都市圈概念和現(xiàn)階段內(nèi)涵，當(dāng)前我國(guó)都市圈面積基本在2萬平方公里左右，主要分布在都市圈中心城市半徑50—80公里左右的空間范圍，常住人口規(guī)模主要集中在1400—2000萬人之間。
二是結(jié)構(gòu)得當(dāng)。科學(xué)合理的空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是都市圈發(fā)展的必要條件。從空間結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)都市圈的空間結(jié)構(gòu)主要分為單中心布局和多中心布局兩種類型，單中心布局以南京都市圈、廣州都市圈和成都都市圈等為代表，主要圍繞都市圈內(nèi)一個(gè)中心城市分布，多中心布局則圍繞都市圈內(nèi)若干體量相當(dāng)?shù)某鞘谐蔬B綿分布，以蘇錫常都市圈、廈漳泉都市圈等為典型代表。從城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)上看，都市圈內(nèi)基本呈現(xiàn)“中心城市—節(jié)點(diǎn)城市—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來看，都市圈中心城市應(yīng)著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，形成以現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，外圍中小城市形成以先進(jìn)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整體形成都市圈中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮?、有序?jìng)爭(zhēng)、相互融合的產(chǎn)業(yè)布局。
三是功能健全。2015年，中央城市工作會(huì)議指出，要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性。都市圈也應(yīng)統(tǒng)籌生產(chǎn)功能、生活功能、生態(tài)功能等多元功能，都市圈內(nèi)部城市共同構(gòu)成相互協(xié)作、功能分工的有機(jī)整體。生產(chǎn)功能主要依據(jù)都市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局，高效組織內(nèi)部生產(chǎn)活動(dòng)，形成分工有序的產(chǎn)業(yè)鏈。生活功能主要體現(xiàn)在都市圈的公共服務(wù)、文化娛樂、消費(fèi)場(chǎng)景等，要滿足人民生活需要，提升人民生活質(zhì)量和幸福感。生態(tài)功能主要體現(xiàn)在都市圈生態(tài)廊道、綠道、河湖水系以及大氣、土壤環(huán)境等協(xié)同共治，在一體化發(fā)展中實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升，共建美麗都市圈。
四是效益突出。追求效益、提升效率是培育都市圈的應(yīng)有之義，包括經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、資源利用效率等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來我國(guó)都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，2022年我國(guó)10個(gè)典型都市圈的GDP占全國(guó)的26.3%，各都市圈GDP均占所在省份GDP總量的30%以上。同時(shí)，從都市圈內(nèi)部來看，中心城市的GDP基本占據(jù)整個(gè)都市圈的一半及以上，城市之間的經(jīng)濟(jì)效益差距仍然較大，未來在提升區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)圈內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展方面仍存在較大的潛力和提升空間。
五是安全韌性。安全韌性是培育發(fā)展都市圈的底線要求。當(dāng)前，超大特大城市面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等風(fēng)險(xiǎn)隱患形勢(shì)嚴(yán)峻。培育發(fā)展都市圈需要通過發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用，加快基礎(chǔ)設(shè)施向周邊延伸、要素資源向周邊流動(dòng)、功能產(chǎn)業(yè)向周邊疏解，來促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，因此提升都市圈抵御自然災(zāi)害和公共突發(fā)事件能力成為必然要求。未來亟待實(shí)施一系列都市圈韌性建設(shè)策略，包括加快構(gòu)建高韌性的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、拓展社區(qū)公共服務(wù)跨區(qū)合作渠道、推動(dòng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的跨界協(xié)同和應(yīng)急能力建設(shè)等，以實(shí)現(xiàn)“多城聯(lián)防”和“全域韌性”的目標(biāo)，共同增強(qiáng)都市圈的安全性和穩(wěn)定性。
四、“十五五”時(shí)期培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重點(diǎn)任務(wù)?
當(dāng)前，我國(guó)都市圈正處在培育發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。面向“十五五”，要按照《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》有關(guān)部署，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、立足發(fā)展實(shí)際，有序推進(jìn)都市圈規(guī)劃評(píng)估、修編，因地制宜、突出效率、提升品質(zhì)、加強(qiáng)協(xié)同，著力提效交通通勤圈、打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、構(gòu)建品質(zhì)生活圈、建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)圈。
（一）建立都市圈評(píng)價(jià)體系，開展都市圈規(guī)劃評(píng)估及修編
一是建立都市圈同城化評(píng)價(jià)體系，及時(shí)發(fā)布評(píng)價(jià)報(bào)告。同城化是都市圈的重要特征，也是衡量都市圈發(fā)展水平、發(fā)展階段的重要指標(biāo)?！笆逦濉逼陂g，建議有關(guān)行業(yè)主管部門從都市圈同城化內(nèi)涵出發(fā)，圍繞職住協(xié)同、通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套、生態(tài)共保等方面（見表3），組織“十四五”及“十五五”時(shí)期重點(diǎn)培育的都市圈，定期開展都市圈同城化發(fā)展水平評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)布評(píng)估報(bào)告、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法、找出短板弱項(xiàng)，為各地都市圈發(fā)展規(guī)劃評(píng)估、規(guī)劃修編等提供技術(shù)支撐。
二是開展都市圈發(fā)展規(guī)劃評(píng)估，適時(shí)組織規(guī)劃修編。在都市圈同城化評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理2019年《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》出臺(tái)以來，各地都市圈發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施進(jìn)展情況。“十四五”期間重點(diǎn)培育的成都、福州、南京、長(zhǎng)株潭等都市圈發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期均至2025年，有必要針對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)、執(zhí)行過程、效益作用和影響進(jìn)行客觀系統(tǒng)的總結(jié)和評(píng)估，深入分析存在的堵點(diǎn)難點(diǎn)問題，對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容、任務(wù)、舉措、機(jī)制等進(jìn)行反思和調(diào)整，并在新一輪的規(guī)劃編制實(shí)施中及時(shí)修正糾偏。同時(shí)，結(jié)合“十五五”各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃編制契機(jī)，推動(dòng)“十五五”期間重點(diǎn)培育的都市圈開展規(guī)劃編制工作，要在充分吸取先行地區(qū)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，深入研判國(guó)際環(huán)境、新型城鎮(zhèn)化和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)新趨勢(shì)、新特征，做好都市圈發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)相關(guān)規(guī)劃的銜接，編制內(nèi)容突出針對(duì)性和可操作性。
（二）圍繞“硬投資”和“軟建設(shè)”，提效交通通勤圈
一是研究加大政策支持力度，推動(dòng)都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聚焦擴(kuò)大都市圈通勤服務(wù)供給，提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)品質(zhì)，圍繞重點(diǎn)都市圈形成0.5—1小時(shí)通勤圈，研究超長(zhǎng)期特別國(guó)債、“兩重”項(xiàng)目和“兩新”政策、地方政府專項(xiàng)債券等支持都市圈城際通勤效率提升。以優(yōu)化通勤供給為重點(diǎn)，推動(dòng)沿都市圈客流主廊道、強(qiáng)化中心城市與周邊城市通勤聯(lián)系的城際鐵路、市域（郊）鐵路等建設(shè)，加強(qiáng)與其他軌道交通方式合理分工、銜接融合，完善都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)，提升城際通勤效率。支持改造利用既有鐵路資源開行城際、市域（郊）列車。以充分挖掘和釋放既有鐵路運(yùn)能為重點(diǎn)，加強(qiáng)既有鐵路資源盤活利用，推動(dòng)具備條件的既有鐵路通過優(yōu)化局部改擴(kuò)建、改造站臺(tái)站房、增建復(fù)線及聯(lián)絡(luò)線、增設(shè)車站等方式進(jìn)行適應(yīng)性改造，增強(qiáng)城際客運(yùn)功能和運(yùn)輸能力，公交化開行城際、市域（郊）列車。加快建設(shè)都市圈公路環(huán)線通道，全面暢通都市圈內(nèi)各類未貫通公路和瓶頸路段。
二是研究制定促進(jìn)都市圈軌道交通可持續(xù)發(fā)展的政策舉措。順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，進(jìn)一步研究明確城際鐵路、市域（郊）鐵路功能定位，合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有序推進(jìn)建設(shè)實(shí)施，理順發(fā)展體制機(jī)制，提升規(guī)劃建設(shè)管理水平，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式，促進(jìn)城際鐵路、市域（郊）鐵路健康可持續(xù)發(fā)展。推動(dòng)各地及時(shí)開展城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃評(píng)估及調(diào)整修訂，對(duì)已批復(fù)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃、多層次軌道交通規(guī)劃等開展系統(tǒng)評(píng)估，重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃方案、實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估分析，對(duì)于規(guī)劃期限已到但經(jīng)調(diào)整具備繼續(xù)實(shí)施條件的城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃進(jìn)行修訂，持續(xù)推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)順利實(shí)施。
三是建立健全都市圈軌道規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。創(chuàng)新都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)體制機(jī)制，加強(qiáng)跨省市項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、要素保障等協(xié)調(diào)對(duì)接，完善相關(guān)政策法規(guī)、監(jiān)管制度及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。推進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新，因地制宜選擇城際鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式；推動(dòng)地方自主運(yùn)營(yíng)城際鐵路與干線鐵路實(shí)現(xiàn)跨線運(yùn)營(yíng)。推進(jìn)城際鐵路與其他軌道方式安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容。
（三）推進(jìn)分工協(xié)作取得實(shí)質(zhì)性突破，打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈
一是進(jìn)一步強(qiáng)化都市圈產(chǎn)業(yè)分工。推動(dòng)各城市功能互補(bǔ)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、錯(cuò)位布局，是我國(guó)培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的目標(biāo)之一。超大特大城市要聚焦做優(yōu)做強(qiáng)全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)等核心功能，推動(dòng)非核心功能向周邊地區(qū)疏解，加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)深度融合。都市圈周邊中小城市要充分依托土地、人力等綜合成本低的比較優(yōu)勢(shì)，全面提高綜合承載能力，主動(dòng)承接中心城市產(chǎn)業(yè)功能外溢，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)深化構(gòu)建“研發(fā)+制造”“總部+基地”“鏈主+配套”等新型協(xié)作關(guān)系，在協(xié)作中實(shí)現(xiàn)建鏈、延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈，避免同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)差異化定位、特色化發(fā)展，構(gòu)建中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮椎漠a(chǎn)業(yè)格局。
二是構(gòu)建都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)。借鑒南京、杭州都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟經(jīng)驗(yàn)做法，成立都市圈主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，由政府組織、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊(duì)等主體共同參與，聚焦原材料、供應(yīng)商、展銷、創(chuàng)新、人才、技術(shù)合作、招商、品牌等環(huán)節(jié)，聯(lián)合舉辦產(chǎn)業(yè)推介活動(dòng)、發(fā)布產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在都市圈各城市之間的緊密聯(lián)系和協(xié)同發(fā)展，培育形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。探索聯(lián)合設(shè)立都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以轉(zhuǎn)移支付、直接投資、債券融資等方式為重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目提供支持。積極共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。通過政府間合作、政府與企業(yè)合作、企業(yè)間合作等模式組建園區(qū)開發(fā)平臺(tái)，借鑒成都都市圈及長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊等經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)在臨界地區(qū)、交通廊道沿線地區(qū)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)良好地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者飛地園區(qū)，以園區(qū)為載體，提升承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，促進(jìn)中心城市功能紓解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
三是進(jìn)一步創(chuàng)新利益共享機(jī)制。選取產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、合作潛力大的都市圈作為試點(diǎn)，通過稅制改革，建立GDP分計(jì)、稅收分享等利益共享分配機(jī)制，強(qiáng)化都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，打造利益共同體。探索共建園區(qū)、飛地園區(qū)、跨界合作示范區(qū)等不同合作形式的利益分配機(jī)制，依據(jù)各方投入產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)品價(jià)值鏈等，探索建立稅收征收方式、分成基數(shù)、比例標(biāo)準(zhǔn)和分配方式的新模式。探索增量、存量稅收分成機(jī)制，從稅收增量部分入手，對(duì)新設(shè)企業(yè)形成的稅收增量屬地方收入部分在項(xiàng)目流轉(zhuǎn)地和項(xiàng)目受讓地之間進(jìn)行分享；對(duì)存量項(xiàng)目在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的（比如企業(yè)遷建、總部搬遷等），實(shí)行定期基數(shù)返還、增量分成的財(cái)稅利益共享模式。
（四）扎實(shí)推進(jìn)公共服務(wù)共建共享，構(gòu)建品質(zhì)生活圈
一是推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源協(xié)同共享。加強(qiáng)都市圈基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌，推動(dòng)超大特大城市與周邊城市中小學(xué)合作，成立基礎(chǔ)教育學(xué)校聯(lián)盟，建立和完善聯(lián)合教研、校外實(shí)踐、研學(xué)旅行等基礎(chǔ)教育資源共享機(jī)制，推動(dòng)通過人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)開展遠(yuǎn)程教育、培訓(xùn)和交流，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源協(xié)同共享。建立都市圈職業(yè)教育聯(lián)盟，共同打造都市圈產(chǎn)學(xué)研一體化職教基地，推進(jìn)師資、產(chǎn)學(xué)研、實(shí)習(xí)就業(yè)等全方位合作。優(yōu)化區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，創(chuàng)新醫(yī)療服務(wù)共享模式，推動(dòng)超大特大城市三級(jí)醫(yī)院在都市圈周邊城市設(shè)置分支機(jī)構(gòu)。推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)協(xié)同共享，推動(dòng)病歷跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)互通共享，推動(dòng)醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)檢查結(jié)果跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)互認(rèn)，探索建立都市圈定點(diǎn)醫(yī)院轉(zhuǎn)診機(jī)制、醫(yī)保定點(diǎn)互認(rèn)機(jī)制和實(shí)時(shí)結(jié)算機(jī)制，建立醫(yī)療損害異地鑒定及醫(yī)患糾紛異地調(diào)解制度。
二是加快社會(huì)保障接軌銜接。提高都市圈社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移效率，加快推進(jìn)醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等順暢轉(zhuǎn)移和繳費(fèi)年限互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)互通互認(rèn)、異地就醫(yī)和藥店刷卡直接結(jié)算服務(wù)。鼓勵(lì)聯(lián)建或跨市共建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，開展多種形式的養(yǎng)老合作。支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)?；B鎖化專業(yè)化發(fā)展，探索養(yǎng)老床位補(bǔ)貼跟隨人走、異地結(jié)算。推動(dòng)公共租賃住房保障范圍覆蓋全部常住人口，推行住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地貸款。探索建立財(cái)政支出統(tǒng)籌分擔(dān)機(jī)制，率先打破基本社會(huì)服務(wù)戶籍限制。
三是協(xié)同開展跨區(qū)域社會(huì)治理。搭建都市圈政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”服務(wù)平臺(tái)，持續(xù)提升都市圈政務(wù)服務(wù)協(xié)同發(fā)展水平和能力，推動(dòng)多領(lǐng)域、多部門、各城市服務(wù)事項(xiàng)“同事同標(biāo)”，推動(dòng)高頻涉企便民服務(wù)事項(xiàng)異地通辦，編制出臺(tái)事項(xiàng)清單。大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)，開設(shè)都市圈辦理專窗，探索建立都市圈一體化企業(yè)登記綠色通道。建立健全治安維穩(wěn)、行政執(zhí)法等協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)交界地區(qū)城市管理聯(lián)動(dòng)，協(xié)同加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和服務(wù)，消除公共安全盲區(qū)。
（五）打破地域分割和市場(chǎng)壁壘，建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)圈
一是推進(jìn)都市圈要素市場(chǎng)一體化。推動(dòng)人力資源市場(chǎng)一體化，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，探索都市圈內(nèi)城市戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，推動(dòng)人力資源信息共享、公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)共建。推動(dòng)土地要素市場(chǎng)一體化，推動(dòng)都市圈農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)跨行政區(qū)交易和配置。統(tǒng)籌用地指標(biāo)管理方式，在毗鄰地區(qū)、同城化先行區(qū)等特別功能區(qū)，共建“指標(biāo)池”，增強(qiáng)跨區(qū)域項(xiàng)目用地保障能力。推動(dòng)金融服務(wù)一體化，探索設(shè)立都市圈一體化發(fā)展投資基金，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基金設(shè)立和運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)都市圈城市商業(yè)銀行互設(shè)分支機(jī)構(gòu)，推動(dòng)融資擔(dān)保、小額貸款、融資租賃等業(yè)務(wù)同城化。建立統(tǒng)一的技術(shù)市場(chǎng)，構(gòu)建都市圈綜合性技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)以及專業(yè)化技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，促進(jìn)科技成果規(guī)范有序交易流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展跨地區(qū)技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易中介服務(wù)，率先實(shí)行“創(chuàng)新券”都市圈通用通兌。
二是整合打造都市圈要素資源交易平臺(tái)。統(tǒng)一異地市場(chǎng)準(zhǔn)入制度與考核標(biāo)準(zhǔn)，打造集土地使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、人才、資金等數(shù)據(jù)信息于一體的綜合性管理平臺(tái)，在數(shù)據(jù)集成基礎(chǔ)上設(shè)立多個(gè)專業(yè)特色子平臺(tái)，推動(dòng)要素資源跨區(qū)統(tǒng)一管理、配置和交易?！笆逦濉逼陂g，重點(diǎn)打造科技資源共享及技術(shù)交易市場(chǎng)一體化平臺(tái)，建設(shè)跨區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易大數(shù)據(jù)中心，提高都市圈科技研發(fā)水平和科技成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量，建立“共享用工”“周末人才”等供需平臺(tái)，通過柔性引才引智方式滿足都市圈各類企業(yè)在解決個(gè)性難題上的人才需求等。
三是協(xié)同優(yōu)化都市圈營(yíng)商環(huán)境。建立都市圈經(jīng)營(yíng)主體維權(quán)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的指導(dǎo)和服務(wù)，依法反映行業(yè)訴求，共同維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。構(gòu)建都市圈營(yíng)商環(huán)境交流平臺(tái)，搭建都市圈政商交流渠道，通過面對(duì)面溝通、“零距離”交流，了解企業(yè)發(fā)展中存在的實(shí)際困難和問題。搭建科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，加快構(gòu)建眾創(chuàng)空間、孵化器等科技創(chuàng)新載體，促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率。
來源：行政管理改革
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