導(dǎo)航
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習(xí)近平總書記在黨的二十屆三中全會上明確要求，完善要素市場制度和規(guī)則，推動生產(chǎn)要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放。在二十屆中央財經(jīng)委員會第六次會議上進一步指出：“建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是黨中央做出的重大決策?！薄翱v深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，基本要求是‘五統(tǒng)一、一開放’”?！拔褰y(tǒng)一”之一就是“統(tǒng)一要素資源市場，促進自由流動、高效配置，減少資源錯配和閑置浪費”。近期，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全國部分地區(qū)要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復(fù)》，這是縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要舉措。
一、深刻認(rèn)識要素市場化配置綜合改革試點對縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要意義
市場是全球最稀缺的資源。擁有超大規(guī)模且極具增長潛力的市場，是我國發(fā)展的巨大優(yōu)勢和應(yīng)對變局的堅實依托。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場作出重要指示，黨的十八屆三中全會以來多次中央全會均做出相應(yīng)部署。近年來，相繼出臺《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》及系列政策措施，推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)取得積極成效。但總體來看，這項任務(wù)仍然艱巨，現(xiàn)實中扭曲市場機制、破壞公平規(guī)則、損害競爭秩序等問題依然存在，特別是一些行業(yè)企業(yè)搞無序競爭，給全國統(tǒng)一大市場建設(shè)造成了困難和阻力。深入開展要素市場化配置綜合改革試點，進一步健全要素市場體系，推進要素市場制度建設(shè)，實現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，充分發(fā)揮我國巨大市場潛力，聚集國內(nèi)外資源要素，為構(gòu)建新發(fā)展格局、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實支撐。
（一）深化要素市場化配置綜合改革試點，是加快解決結(jié)構(gòu)性矛盾、促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的重要抓手。改革開放40多年來，傳統(tǒng)發(fā)展模式帶來了經(jīng)濟高速增長，但也積累了深層次結(jié)構(gòu)性矛盾，其根源在于要素配置扭曲。要解決結(jié)構(gòu)性矛盾問題，根本途徑是深化要素市場化配置改革。推動要素市場化配置綜合改革試點，是解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾的重要突破口。通過改革試點，探索讓市場機制發(fā)揮決定性作用的要素資源配置方式，助力構(gòu)建起全國統(tǒng)一的要素資源市場，推動生產(chǎn)要素從低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動，支撐實體經(jīng)濟發(fā)展，釋放錯配資源，破除無效供給，解決經(jīng)濟中的深層次問題，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。
（二）深化要素市場化配置綜合改革試點，是建立公平透明市場規(guī)則和法治化營商環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過40多年改革開放，我國商品和服務(wù)市場發(fā)育較為充分，要素市場建設(shè)和改革也取得重要進展。但與商品和服務(wù)市場相比，土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場發(fā)育相對滯后，市場決定要素配置范圍有限、要素流動存在體制機制障礙、新型要素市場規(guī)則建設(shè)滯后，要素市場不透明、不規(guī)范問題尤為突出。深入推動要素市場化配置綜合改革試點，是加快建設(shè)公平透明市場體系和法治化營商環(huán)境的重要著力點。通過改革試點，消除影響要素流動的各種隱性壁壘，在全國范圍內(nèi)建立起由市場發(fā)揮決定性作用的現(xiàn)代要素市場體系和法治化營商環(huán)境，實現(xiàn)各類要素資源在法治化軌道上自由流動、在全國范圍暢通無阻，有力促進各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、平等參與市場競爭。
（三）深化要素市場化配置綜合改革試點，是促進先進優(yōu)質(zhì)要素資源向新質(zhì)生產(chǎn)力順暢流動的重要舉措。新質(zhì)生產(chǎn)力是由技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級而催生的當(dāng)代先進生產(chǎn)力。生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置既是新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵要素，也是推動新質(zhì)生產(chǎn)力創(chuàng)新發(fā)展的必要條件。深入推動要素市場化配置綜合改革試點，建設(shè)完善的統(tǒng)一要素資源市場，是實現(xiàn)生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置，保障生產(chǎn)要素按照市場規(guī)則在全國統(tǒng)一市場范圍內(nèi)順暢流動的基礎(chǔ)支撐。通過改革試點，打通束縛新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的堵點卡點，暢通“教育—科技—人才”“科技—產(chǎn)業(yè)—金融”良性循環(huán)，讓各類先進優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力順暢流動，不斷形成更先進的生產(chǎn)力和更具競爭力的生產(chǎn)方式。
（四）深化要素市場化配置綜合改革試點，是破除地方保護、市場分割和無序競爭的制勝一招。競爭是市場經(jīng)濟的基本特征，也是市場經(jīng)濟的靈魂所在。但無序惡性競爭違背了經(jīng)濟規(guī)律，降低了經(jīng)濟效率。各地方無序競爭更是具有明顯的內(nèi)耗性，過多資源、要素投入低效競爭，抑制了創(chuàng)新發(fā)展活力，強化了地方保護、市場分割，整體上阻礙國內(nèi)大循環(huán)、破壞產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。無序競爭的突出表現(xiàn)，就是扭曲市場價格機制的低層次價格競爭，致使反映市場供求狀況的價格信號失真，實際反映的是地方政府“這只手”通過各種行政手段扭曲要素市場化配置的機制。深入推動要素市場化配置綜合改革試點，進一步建立系統(tǒng)完善的要素市場化配置機制，推動要素價格由市場決定，引導(dǎo)資源向高效益領(lǐng)域流動，這是打破地方保護、市場分割，破除無序競爭，做強國內(nèi)大循環(huán)，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求和必然選擇。通過改革試點，打通市場準(zhǔn)入退出、要素資源配置等方面制約經(jīng)濟循環(huán)的卡點堵點，破除地方“小循環(huán)”“小市場”，打破無序競爭的存在條件。
二、全面把握要素市場化配置綜合改革試點的方向和任務(wù)
要素市場化配置改革是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟的重要內(nèi)容，也是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及面廣、影響程度深，牽一發(fā)而動全身。改革試點是推動改革的突破口、試驗田，既要統(tǒng)籌考慮地方改革基礎(chǔ)條件和需求、地區(qū)要素市場建設(shè)代表性、各地試點方案突破性和創(chuàng)新性，又要聚焦要素市場建設(shè)的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實解決經(jīng)營主體反映強烈的重點問題，為全國要素市場化改革探路徑、樹標(biāo)桿。因此，本次綜合改革試點在全國范圍內(nèi)遴選北京城市副中心、江蘇蘇南重點城市、浙江省杭甬溫、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市等10個發(fā)展基礎(chǔ)好、經(jīng)濟增長支撐作用強的城市群、都市圈或中心城市，覆蓋京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等重大戰(zhàn)略區(qū)域，兼具東、中、西部地區(qū)代表性，既有利于破解區(qū)域要素流動共性難題，又有利于疏通要素在城市群內(nèi)部、跨區(qū)域間的流動堵點，為加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、做強國內(nèi)大循環(huán)提供堅實支撐。
這次要素市場化配置綜合改革試點，具有鮮明的時代特點和戰(zhàn)略導(dǎo)向，主要體現(xiàn)在以下方面：一是突出新型要素作用。我國正處在加快轉(zhuǎn)型升級步伐、奮力推進高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，當(dāng)前也是全球政治經(jīng)濟格局深刻調(diào)整的重要時期。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革異乎尋常的深入發(fā)展，重塑世界的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈格局。試點任務(wù)的謀劃和安排導(dǎo)向非常明確，促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，要著力發(fā)揮新型要素在打牢先進生產(chǎn)力基礎(chǔ)、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和競爭力提升、創(chuàng)造比較優(yōu)勢等方面的關(guān)鍵作用，以應(yīng)用為牽引，以技術(shù)為支撐，以市場為紐帶，立字當(dāng)頭，制度保障，加快形成“技術(shù)突破—場景驗證—產(chǎn)業(yè)應(yīng)用—體系更新”循環(huán)發(fā)展格局。二是突出傳統(tǒng)要素深化。我國不同要素的市場化程度差異較大，市場化改革面臨的矛盾和問題也不相同，傳統(tǒng)要素市場不統(tǒng)一、跨區(qū)域流動不順暢問題突出。試點要求堅持問題導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)各要素領(lǐng)域的堵點卡點，深度精準(zhǔn)施策，諸如，土地要素關(guān)鍵要提升配置效率，勞動力要素聚焦于合理暢通、有序流動，資本要素重在強化服務(wù)實體經(jīng)濟能力，技術(shù)要素的核心在于向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，資源環(huán)境要素要形成市場化交易機制和產(chǎn)品價格實現(xiàn)機制等等，實現(xiàn)由“局部突破”向“系統(tǒng)深化”轉(zhuǎn)變。三是突出要素配置方式創(chuàng)新。強調(diào)全面提高要素配置效率，特別是新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域要素保障，推動生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置，促進各類先進要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚。完善主要由市場供求關(guān)系決定要素價格的機制，防止政府對價格形成的不當(dāng)干預(yù)。強調(diào)要素配置高效協(xié)同，這既包括新型要素與傳統(tǒng)要素之間協(xié)同配置，也包括傳統(tǒng)要素之間、新型要素之間協(xié)同配置，打通要素之間流通不暢、銜接不順的新舊堵點和空白點，形成要素流動的體系化，真正實現(xiàn)各類要素跨區(qū)域自由流動、要素市場一體化發(fā)展。強調(diào)健全要素市場治理，加強要素交易平臺和規(guī)則的規(guī)范化建設(shè)、要素交易的基礎(chǔ)制度建設(shè)，健全生產(chǎn)要素由市場評價共享、按貢獻決定報酬的機制，充分實現(xiàn)要素市場功能。
本次要素市場化配置綜合改革試點擔(dān)負(fù)著極為艱巨的歷史任務(wù)，既要堅持問題導(dǎo)向，又要突出系統(tǒng)集成，還要安全可控；既要破除阻礙傳統(tǒng)要素自主有序流動的體制機制障礙，又要探索創(chuàng)制數(shù)據(jù)、空天、深海、頻率軌道等新型要素市場規(guī)則，最終是要實現(xiàn)技術(shù)、資本、勞動力、數(shù)據(jù)、土地等各類要素便捷化流動、網(wǎng)絡(luò)化共享、系統(tǒng)化整合、協(xié)同化開發(fā)、高效化利用，全面提高要素配置效率。
三、深入推進要素市場化配置綜合改革試點取得突破
改革試點緊扣推進協(xié)同創(chuàng)新、集約高效配置、引導(dǎo)合理流動等主要目標(biāo)，力求通過制度創(chuàng)新、模式探索與機制優(yōu)化，著力完善統(tǒng)一要素資源市場，推動要素配置進一步向“市場決定”轉(zhuǎn)變，夯實新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的要素根基，著力推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。改革試點在技術(shù)、土地、勞動、數(shù)據(jù)、資本、資源環(huán)境等各要素領(lǐng)域，都體現(xiàn)出突出的創(chuàng)新性、突破性。
（一）技術(shù)要素領(lǐng)域：激發(fā)創(chuàng)新活力，打通轉(zhuǎn)化鏈條。聚焦技術(shù)轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新賦能，構(gòu)建全鏈條改革體系，有望出現(xiàn)改革新亮點。深化科技成果產(chǎn)權(quán)改革方面，如推動西部（成都）科學(xué)城在從事基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究的獨立法人科研機構(gòu)探索實施經(jīng)費包干制，推進新型研發(fā)機構(gòu)實行“預(yù)算+負(fù)面清單”管理模式。完善科技成果轉(zhuǎn)化交易機制方面，如高水平建設(shè)合蕪蚌國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)，健全技術(shù)產(chǎn)權(quán)、價值評估、流轉(zhuǎn)交易、價值擔(dān)保等技術(shù)交易服務(wù)體系。推動“技術(shù)+資本”融合方面，如鄭州市推進政府引導(dǎo)基金聯(lián)合社會資本參與創(chuàng)新平臺建設(shè)，加大企業(yè)研發(fā)與技術(shù)交易補助激勵力度，支持銀行開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款，助力高精尖產(chǎn)業(yè)孵化與獨角獸企業(yè)培育。
（二）土地要素領(lǐng)域：聚焦集約高效，盤活存量空間。圍繞“集約高效、盤活存量、拓展空間”推進改革，在提升土地利用效能上，有望出現(xiàn)新亮點。提高產(chǎn)業(yè)用地效率方面，如支持蘇南重點城市在符合國土空間規(guī)劃要求的前提下，二三產(chǎn)業(yè)混合用地，鼓勵同一地塊內(nèi)用途互利的功能混合布置。加快盤活存量土地方面，如鄭州市推進城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定處置，盤活國有企事業(yè)單位存量土地，完善節(jié)約集約用地評價體系，探索建設(shè)用地地上、地表、地下分層設(shè)權(quán)。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場方面，如長株潭等地有序推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，探索產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與增值收益分配制度，推動閑置農(nóng)房通過出租、入股等方式盤活。
（三）勞動要素領(lǐng)域：引導(dǎo)合理流動，打造人才高地。以“暢通流動、激發(fā)活力、集聚人才”為核心，在優(yōu)化人力資源配置、暢通勞動力流動上，有望出現(xiàn)新亮點。深化戶籍制度改革方面，如支持長株潭探索實行戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)、居住證互通互認(rèn)。完善技術(shù)技能評價方面，如不少地方積極暢通職稱申報渠道，探索向高新技術(shù)企業(yè)、新型研發(fā)機構(gòu)下放評審權(quán)限，建立技能人才聘期制與積分晉級制度。加大人才引進力度方面，如福廈泉探索優(yōu)化外國人停居留與工作許可審批，放寬境外人員職業(yè)資格考試限制，力求通過改革集聚“高精尖缺”人才。
（四）數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域：數(shù)據(jù)市場培育，釋放數(shù)據(jù)價值。聚焦“多元供給、精準(zhǔn)賦能”，在數(shù)據(jù)開放共享、拓展應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)安全保護等方面，有望出現(xiàn)新亮點。完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制方面，如蘇南重點城市探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、開發(fā)利用、高效服務(wù)的市場化路徑，出臺公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)管理辦法，建設(shè)公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)平臺。拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景方面，如北京城市副中心擬制定數(shù)據(jù)交易標(biāo)準(zhǔn)合同指引，出臺數(shù)據(jù)交易負(fù)面清單和謹(jǐn)慎清單，再如，支持國家超級計算鄭州中心建設(shè)，大力發(fā)展算力產(chǎn)業(yè)，同時構(gòu)建云網(wǎng)數(shù)一體化協(xié)同安全保障體系，強化對算力資源和數(shù)據(jù)資源的安全防護。
（五）資本要素領(lǐng)域：增強服務(wù)能力，強化金融支撐。以“服務(wù)實體、多元供給、風(fēng)險防控”為導(dǎo)向，在金融服務(wù)實體經(jīng)濟、完善資本市場、金融開放合作方面，有望出現(xiàn)新亮點。增加有效金融服務(wù)供給方面，如粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市構(gòu)建差異化科技信貸體系，推動銀行開展投貸聯(lián)動，降低股權(quán)資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重，建立信貸風(fēng)險補償機制，如允許注冊在渝的新加坡投資企業(yè)依法合規(guī)在渝掛牌交易。完善多層次資本市場方面，如加強浙江省股權(quán)交易中心、寧波股權(quán)交易中心與全國性證券市場間的合作銜接，支持企業(yè)在上市前2—3年進行股份改制、接受上市輔導(dǎo)。推動更高水平金融開放合作方面，如優(yōu)化國資創(chuàng)投考核機制，培育“耐心資本”，暢通創(chuàng)投退出渠道，加強金融綜合監(jiān)管，壓實“看門人”責(zé)任，確保資本精準(zhǔn)服務(wù)實體經(jīng)濟。
（六）資源環(huán)境要素領(lǐng)域：健全市場制度，推動綠色轉(zhuǎn)型。圍繞“建機制、促協(xié)同、謀轉(zhuǎn)型”，在健全資源環(huán)境市場制度方面，有望出現(xiàn)新亮點。優(yōu)化資源交易機制方面，如深化南方電力現(xiàn)貨市場建設(shè)，推動市場長周期運行，推動省間送電參與廣東電力現(xiàn)貨市場。推進天然氣市場化改革方面，如規(guī)范重慶石油天然氣交易中心建設(shè)，穩(wěn)步擴大交易規(guī)模。構(gòu)建綠色要素機制方面，如各地依托公共資源交易平臺參與全國碳市場、用水權(quán)市場建設(shè)，探索碳排放權(quán)與電力市場協(xié)同。推動綠電與綠證交易方面，如蘇南重點城市探索創(chuàng)新“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項目貸”模式，發(fā)展環(huán)境綜合治理托管與EOD模式，助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)。
四、加快形成要素市場化配置綜合改革試點的工作合力
深入推動要素市場化配置綜合改革試點，必須突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，充分調(diào)動試點地區(qū)改革積極性、主動性，強化各要素領(lǐng)域改革舉措相互配合、協(xié)同聯(lián)動，密切跟蹤改革試點進展，切實加強試點應(yīng)用推廣，最大限度地提升改革試點成效，為完善要素市場制度、建設(shè)統(tǒng)一要素資源市場探索新路徑。
（一）激發(fā)改革活力。立足于時代特點和改革深化要求，要素市場化配置綜合改革試點要充分賦予地方更多的改革自主權(quán)，結(jié)合不同區(qū)域資源稟賦與發(fā)展特色，開展差異化試點授權(quán)探索，鼓勵地方大膽創(chuàng)新。尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵結(jié)合實際突破體制機制障礙，形成“一地一策”的改革試點生動局面。
（二）發(fā)揮“兩個作用”。深化要素市場化配置綜合改革試點需要市場和政府協(xié)同發(fā)力。要清晰界定政府和市場的作用邊界，規(guī)范政府行為，強化競爭政策的基礎(chǔ)地位，嚴(yán)禁不當(dāng)行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。
（三）推進高水平開放。要素市場化配置綜合改革試點既要聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力打通要素市場化配置的梗阻，又要積極推動要素之間的深度開放，推動傳統(tǒng)要素與新型要素深度協(xié)同，建立跨要素協(xié)同配置機制，打破部門與領(lǐng)域壁壘，統(tǒng)籌推進要素在產(chǎn)業(yè)鏈、區(qū)域間的系統(tǒng)整合，避免單兵突進，形成“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)，加快形成要素市場體系，不斷優(yōu)化和提高要素配置效率。
（四）形成長效機制。結(jié)合各試點地區(qū)實際情況和新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展需要，積極穩(wěn)妥推進綜合改革試點，聚焦要素改革的落地成效與潛在問題，及時跟蹤評估試點效果。梳理試點地區(qū)在要素市場化改革中的典型案例，總結(jié)提煉制度成果，組織跨區(qū)域交流，促進試點地區(qū)互學(xué)互鑒，加速成熟經(jīng)驗的應(yīng)用。同時，健全完善改革風(fēng)險防控長效機制，在鼓勵創(chuàng)新的同時守住安全底線，確保改革成果可復(fù)制、可推廣，為全國要素市場化配置改革、縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)提供穩(wěn)定制度支撐。（作者：徐善長 中國宏觀經(jīng)濟學(xué)會會長）
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