我要收藏
取消收藏
各區(qū)、市人民政府,青島西海岸新區(qū)管委，市政府各部門(mén)，市直各單位:
《青島市深化零基預(yù)算改革方案》已經(jīng)市委、市政府研究同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
青島市人民政府辦公廳
2025年12月25日
（此件公開(kāi)發(fā)布）
青島市深化零基預(yù)算改革方案
為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化零基預(yù)算改革的有關(guān)決策部署，按照《山東省深化零基預(yù)算改革方案》要求，加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度，深入推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理，提高財(cái)政資源配置效率，增強(qiáng)重大戰(zhàn)略保障能力，結(jié)合我市實(shí)際，制定本方案。
一、總體目標(biāo)
以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)，堅(jiān)持應(yīng)保必保、該省盡省、有保有壓、講求績(jī)效，全面提升預(yù)算管理科學(xué)化水平。2025年至2026年，市本級(jí)和部分區(qū)（市）開(kāi)展零基預(yù)算改革試點(diǎn)；2027年起全面推開(kāi)，爭(zhēng)取用3至5年時(shí)間，在全市范圍內(nèi)構(gòu)建起“以零為起點(diǎn)、以預(yù)算項(xiàng)目為基礎(chǔ)、以財(cái)力可能為上限、以分類保障為核心”的預(yù)算安排機(jī)制，逐步打破支出固化格局，增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌平衡和重大戰(zhàn)略任務(wù)保障能力，為加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市、奮力推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化青島實(shí)踐提供有力支撐。
二、重點(diǎn)任務(wù)
（一）優(yōu)化預(yù)算編制模式
1.取消預(yù)算安排基數(shù)。完善預(yù)算編制程序，取消預(yù)算安排基數(shù)，按照“資金跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著政策走”的原則，將預(yù)算項(xiàng)目作為預(yù)算編制基本單元，從零開(kāi)始編制預(yù)算。以黨委、政府工作部署、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和年度工作重點(diǎn)為導(dǎo)向，以當(dāng)年可用財(cái)力為上限，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求、輕重緩急、績(jī)效情況等統(tǒng)籌核定預(yù)算，集中財(cái)力保障重大戰(zhàn)略、重要改革、重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。
2.分類編制項(xiàng)目預(yù)算。人員類項(xiàng)目，按照國(guó)家及省、市政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和市編制管理部門(mén)核定的編制內(nèi)實(shí)有人員據(jù)實(shí)核定。公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，根據(jù)單位編制內(nèi)實(shí)有在職人數(shù)、占有和使用資產(chǎn)狀況等因素，按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算核定。其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目，結(jié)合部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)和履職需要，圍繞年度重點(diǎn)工作任務(wù)目標(biāo)等，按照黨政機(jī)關(guān)過(guò)緊日子要求和有關(guān)政策規(guī)定核定。特定目標(biāo)類項(xiàng)目，結(jié)合特定工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)提前謀劃，加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估評(píng)審，按照黨委、政府相關(guān)工作部署，根據(jù)支持對(duì)象、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任等科學(xué)合理測(cè)算資金需求。
3.建立支出保障清單。將“三?！焙蛡鶆?wù)還本付息作為必保支出單獨(dú)核定，其他專項(xiàng)資金實(shí)行清單化管理，編制支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展、支持城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展三張財(cái)政支出分類保障清單，清單內(nèi)按照具體領(lǐng)域和項(xiàng)目實(shí)施分級(jí)管理，明確各項(xiàng)目具體保障內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障類別等，作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，每年動(dòng)態(tài)調(diào)整。
4.健全支出排序機(jī)制。市級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)力、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和政府債券等各類資金，科學(xué)預(yù)計(jì)下年度可用財(cái)力限額，在足額安排“三保”和政府債務(wù)還本付息等支出后，對(duì)支出保障清單內(nèi)的其他事項(xiàng)，按照落實(shí)黨委、政府重點(diǎn)保障事項(xiàng)支出、部門(mén)履職必要支出、其他一般性支出的順序安排預(yù)算，并結(jié)合部門(mén)提報(bào)的支出排序情況，合理確定具體項(xiàng)目年度預(yù)算規(guī)模。
（二）嚴(yán)格支出政策管理
5.優(yōu)先保障重點(diǎn)支出。各級(jí)各部門(mén)要把落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和省、市工作要求作為預(yù)算安排的首要任務(wù)。對(duì)關(guān)系本地區(qū)打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、“填平補(bǔ)齊”的重點(diǎn)支出事項(xiàng)要提前謀劃，并與年度預(yù)算全面銜接，報(bào)同級(jí)黨委、政府決策后，優(yōu)先予以保障。同時(shí)，要做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目前期儲(chǔ)備，做到預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即可執(zhí)行。
6.嚴(yán)控新增支出政策。各級(jí)各部門(mén)涉及增加財(cái)政支出的重大事項(xiàng)決策前，應(yīng)科學(xué)測(cè)算資金投入，明確資金來(lái)源渠道，征求同級(jí)財(cái)政部門(mén)意見(jiàn)，按規(guī)定開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估和財(cái)政承受能力評(píng)估后，按程序提請(qǐng)同級(jí)黨委、政府批準(zhǔn)。除中央及省有明確規(guī)定的外，市級(jí)各部門(mén)出臺(tái)增加財(cái)政支出的政策，無(wú)論是否增加當(dāng)年支出，均須事先征求區(qū)（市）意見(jiàn)后提請(qǐng)市政府批準(zhǔn)，其中，重大支出政策和項(xiàng)目應(yīng)由部門(mén)提報(bào)市政府常務(wù)會(huì)議研究批準(zhǔn)。市級(jí)各部門(mén)出臺(tái)增加財(cái)政支出政策，原則上實(shí)行“進(jìn)一退一”“進(jìn)一退多”，優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域政策結(jié)構(gòu)，保持預(yù)算支出規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定。
7.嚴(yán)控新設(shè)專項(xiàng)資金。市級(jí)各部門(mén)在市政府批準(zhǔn)設(shè)立的專項(xiàng)資金之外申請(qǐng)新設(shè)專項(xiàng)資金的,應(yīng)事前提交財(cái)政部門(mén)進(jìn)行必要性、可行性和財(cái)政可承受能力評(píng)估，對(duì)經(jīng)財(cái)政部門(mén)評(píng)估認(rèn)定具備實(shí)施和設(shè)立條件的,由部門(mén)提請(qǐng)市政府常務(wù)會(huì)議研究批準(zhǔn)。市級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)資金主管部門(mén)制定專項(xiàng)資金管理辦法，明確資金用途、支持方式、分配辦法、部門(mén)職責(zé)、資金申報(bào)審批和下達(dá)程序等管理規(guī)程，專項(xiàng)資金中包含對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的，應(yīng)當(dāng)在資金管理辦法中明確對(duì)下轉(zhuǎn)移支付具體分配因素和分配方法等。
8.科學(xué)制定民生政策。各區(qū)（市）要嚴(yán)格執(zhí)行中央及省、市出臺(tái)的具有明確保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)的普惠性民生政策。對(duì)現(xiàn)有的民生政策，中央及省提高保障標(biāo)準(zhǔn)后，如市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)仍高于中央及省新規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)可暫不提高。我市擬出臺(tái)中央及省統(tǒng)一規(guī)定之外的民生政策,應(yīng)按規(guī)定報(bào)上級(jí)備案。
9.厘清政府保障邊界。堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合,對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,原則上預(yù)算不再安排。各級(jí)財(cái)政要重點(diǎn)保障普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性基本公共服務(wù)事項(xiàng)，避免過(guò)高承諾、過(guò)度保障。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，主要采取普惠性、市場(chǎng)化方式，從嚴(yán)從緊控制財(cái)政直接投入。合理確定支出規(guī)模和保障重點(diǎn)，支出預(yù)算不得與財(cái)政收支總量、增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤，也不得明確以后年度預(yù)算投入規(guī)模、安排比例或規(guī)定逐年增加預(yù)算投入規(guī)模。明晰市和區(qū)（市）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，合理確定支出責(zé)任，不得將本級(jí)應(yīng)承擔(dān)的支出事項(xiàng)轉(zhuǎn)嫁下級(jí)，也不得大包大攬應(yīng)由下級(jí)承擔(dān)的支出事項(xiàng)。上級(jí)財(cái)政事權(quán)確需委托下級(jí)履行的，應(yīng)當(dāng)足額安排資金，不得以考核評(píng)比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級(jí)支出責(zé)任或向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。
10.重構(gòu)支出政策體系。各級(jí)各部門(mén)要對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支出政策全面梳理、系統(tǒng)評(píng)估，重點(diǎn)審核政策和項(xiàng)目的必要性、可行性、合規(guī)性、合理性和經(jīng)濟(jì)性等，清理取消執(zhí)行到期、交叉重復(fù)、低效無(wú)效、超出財(cái)政承受能力的政策和項(xiàng)目，并將上年度的預(yù)算執(zhí)行情況、資金使用績(jī)效情況等作為重要參考。除中央及省有明確要求，以及基本民生等長(zhǎng)期政策外，支出政策實(shí)施期限原則上不得超過(guò)3年，避免臨時(shí)項(xiàng)目長(zhǎng)期化、長(zhǎng)期項(xiàng)目基數(shù)化。
（三）加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌
11.深化收入預(yù)算管理。將依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理，統(tǒng)籌用于安排各類支出。在符合規(guī)定用途的前提下，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于市委、市政府確定實(shí)施的項(xiàng)目，凡未明確具體支出政策或項(xiàng)目，僅明確使用領(lǐng)域和方向的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，資金分配方案按程序報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。支持部門(mén)在所屬單位之間合理調(diào)配非財(cái)政撥款資金，非財(cái)政撥款資金可以滿足支出需要的，原則上不再安排財(cái)政資金支持，對(duì)非財(cái)政撥款收入大于支出較多的事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)資金統(tǒng)籌。
12.積極盤(pán)活存量資金。健全存量資金定期核查和清理盤(pán)活機(jī)制。全面追蹤財(cái)政資金分配、撥付、使用情況，除國(guó)家另有規(guī)定外，對(duì)績(jī)效目標(biāo)已完成的結(jié)余資金、因客觀原因當(dāng)年無(wú)法形成支出的資金等，應(yīng)及時(shí)繳回財(cái)政，統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。市級(jí)部門(mén)按季度對(duì)實(shí)有資金賬戶結(jié)余資金進(jìn)行全面梳理甄別，不再繼續(xù)使用的資金按規(guī)定及時(shí)繳回財(cái)政。
13.加大資產(chǎn)統(tǒng)籌力度。摸清行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)，持續(xù)通過(guò)調(diào)劑使用、共享共用、轉(zhuǎn)讓、出租等方式盤(pán)活資產(chǎn)。用好用活全市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)調(diào)劑共享平臺(tái)，推動(dòng)中央、省、市、區(qū)（市）四級(jí)資產(chǎn)調(diào)劑共享，常態(tài)化推進(jìn)全市范圍內(nèi)資產(chǎn)跨部門(mén)、跨級(jí)次調(diào)劑使用。將存量資產(chǎn)作為新增資產(chǎn)配置的必要前提，原則上不得在資產(chǎn)超標(biāo)配置、資產(chǎn)閑置或?qū)ν獬鲎獾那闆r下配置同類資產(chǎn)。加強(qiáng)信息化建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、集約建設(shè)、高效利用”，避免重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。
（四）加強(qiáng)預(yù)算剛性約束
14.規(guī)范收入征收管理。全面落實(shí)稅收法定原則，加大稅收征管力度，做到依法征收、應(yīng)收盡收。各部門(mén)要將依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)收入全面納入預(yù)算管理，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)格非稅收入管理，及時(shí)督促主管部門(mén)完成收入預(yù)算，確保各項(xiàng)非稅收入應(yīng)收盡收。嚴(yán)禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。
15.從嚴(yán)安排新增支出。除中央及省確定事項(xiàng)和應(yīng)急救災(zāi)支出外，年度執(zhí)行中原則上不制定增加當(dāng)年支出的政策，確需出臺(tái)的通過(guò)優(yōu)化既有支出預(yù)算結(jié)構(gòu)解決。預(yù)算支出調(diào)整不得將已安排資金的重點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)出“硬缺口”，統(tǒng)籌當(dāng)年資金無(wú)法解決的，納入以后年度預(yù)算安排。新增支出政策實(shí)施期限原則上不超過(guò)3年，政策到期后對(duì)政策實(shí)施情況開(kāi)展全周期績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為政策調(diào)整的重要參考。
16.嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整調(diào)劑。在當(dāng)年批準(zhǔn)的市級(jí)一般公共預(yù)算總支出內(nèi)，確需在部門(mén)預(yù)算及其歸口管理的專項(xiàng)資金內(nèi)調(diào)劑解決的新增支出（含項(xiàng)目調(diào)整、項(xiàng)目單位變更和預(yù)算級(jí)次調(diào)整），由預(yù)算部門(mén)向市政府提出申請(qǐng)，市財(cái)政部門(mén)研究提出意見(jiàn)后，報(bào)市政府審批；政府性基金預(yù)算調(diào)劑比照一般公共預(yù)算辦理；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)劑由市財(cái)政部門(mén)向市政府提出申請(qǐng)，報(bào)市政府審批。部門(mén)預(yù)算及其歸口管理的專項(xiàng)資金無(wú)法調(diào)劑解決、需另外作出安排的新增財(cái)政補(bǔ)助（投資）項(xiàng)目或增加補(bǔ)助額度等支出，金額在200萬(wàn)元及以上的，提報(bào)市政府常務(wù)會(huì)議研究批準(zhǔn)；金額在200萬(wàn)元以下的，比照部門(mén)預(yù)算內(nèi)調(diào)劑程序辦理。
17.壓實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任。各部門(mén)要落實(shí)好預(yù)算管理主體責(zé)任，對(duì)預(yù)算完整性、規(guī)范性、真實(shí)性及執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。要在預(yù)算管理中貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度，由本部門(mén)黨組（黨委）審議后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目安排、大額資金使用的管理，將項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理等環(huán)節(jié)責(zé)任明確到人。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要抓實(shí)抓細(xì)績(jī)效評(píng)價(jià)、執(zhí)行監(jiān)控和監(jiān)督檢查，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不達(dá)預(yù)期、績(jī)效較差、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多的項(xiàng)目，及時(shí)調(diào)減預(yù)算、收回資金。各部門(mén)和單位要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)資金管理，依法自覺(jué)接受巡視巡察、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督等各類監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序。
（五）深化配套制度改革
18.加強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照過(guò)緊日子要求和部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際，適時(shí)調(diào)整公用經(jīng)費(fèi)定員定額、資產(chǎn)配置等領(lǐng)域支出標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合預(yù)算評(píng)審、成本效益分析結(jié)果等穩(wěn)步推進(jìn)普遍性、經(jīng)常性的通用支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，逐步擴(kuò)大支出標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面，提高預(yù)算安排的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。加強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，逐步將支出標(biāo)準(zhǔn)嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，作為實(shí)施零基預(yù)算的重要支撐。
19.優(yōu)化財(cái)政資金投入方式。綜合運(yùn)用財(cái)政貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、股權(quán)投資等多元化政策工具，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本投向市委、市政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域。探索通過(guò)“撥投結(jié)合”“先投后股”等方式支持重點(diǎn)研發(fā)載體建設(shè)和重大科技成果轉(zhuǎn)化，大力推進(jìn)科技創(chuàng)新。推進(jìn)政府引導(dǎo)基金優(yōu)化整合，加快構(gòu)建“3+N”政府引導(dǎo)基金體系，大力引入長(zhǎng)期資本、耐心資本，精準(zhǔn)支持“10+1”創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)體系等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
20.加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。前移工作關(guān)口，健全重大財(cái)政支出政策事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)事前績(jī)效評(píng)估實(shí)質(zhì)性嵌入政策決策。深化成本績(jī)效管理改革,選擇部分公共服務(wù)事項(xiàng)，開(kāi)展重點(diǎn)成本效益分析。探索“聚焦核心指標(biāo)”的重大政策、轉(zhuǎn)移支付和政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理模式，切實(shí)提升績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算資金的匹配度，增強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)對(duì)預(yù)算的引導(dǎo)約束。加強(qiáng)財(cái)政和部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)，深度拓展績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域，對(duì)重點(diǎn)預(yù)算支出周期性組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、改進(jìn)管理、完善政策掛鉤。
21.推進(jìn)財(cái)政數(shù)智建設(shè)。深化預(yù)算管理一體化建設(shè)，對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行國(guó)產(chǎn)化適配改造，統(tǒng)一全市業(yè)務(wù)管理與操作流程。創(chuàng)新“數(shù)據(jù)＋”業(yè)務(wù)管理模式，打造更多創(chuàng)新性、實(shí)用性的數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景。完善數(shù)字化財(cái)政運(yùn)行監(jiān)測(cè)，研究設(shè)定預(yù)警規(guī)則，對(duì)違規(guī)行為實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)提醒，督促提升預(yù)算管理規(guī)范化水平。發(fā)揮數(shù)據(jù)輔助財(cái)政決策作用，強(qiáng)化分析展示、決策輔助等服務(wù)，為科學(xué)決策提供有力支撐。
三、組織保障
各級(jí)各部門(mén)要進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)施零基預(yù)算改革的責(zé)任感和使命感，結(jié)合實(shí)際抓好貫徹落實(shí)。市財(cái)政局負(fù)責(zé)牽頭全市深化零基預(yù)算改革工作。各區(qū)（市）要協(xié)力推進(jìn)零基預(yù)算改革。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷完善配套制度。各級(jí)預(yù)算部門(mén)要樹(shù)牢零基預(yù)算理念，落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)任務(wù)，推動(dòng)改革落地見(jiàn)效。
咨詢電話：
政策解讀
政策問(wèn)答
青島政策通
魯公網(wǎng)安備
37020202000341號(hào)